Hoe zit het met subsidies?

Subsidieverstrekking is voor de provincie Zuid-Holland een belangrijk beleidsinstrument om provinciale beleidsdoelstellingen te realiseren: een derde van de provinciale uitgaven betreft subsidies (circa € 200 mln).
Maar hoe effectief zijn subsidies?

Daartoe is een beleidsevaluatie verricht naar de doeltreffendheid van een individuele subsidieregeling (output) én de bijdrage van een subsidieregeling aan de maatschappelijke opgaven van de provincie. Bij dit laatste spreken we over de maatschappelijke doeltreffendheid (outcome). Hiertoe is begin 2019 aan de Staten inzicht gegeven voor alle subsidieregelingen.

Beleidstheorieën voor vele provinciale beleidsopgaven
Vooruitlopend daarop zijn sinds begin 2017 Beleidstheorieën voor meer dan 80 provinciale beleidsopgaven opgesteld, waarin de relatie is gelegd tussen de maatschappelijke opgaven, provinciale doelen en concrete prestaties van de subsidie.

Beleidsmonitoring
De volgende stap op dit groeipad wordt het verder uitwerken van specifieke en meetbare beleidsindicatoren gericht op output en outcome en meetgegevens te verzamelen, waarmee prestaties beter kunnen worden gemonitord. Meest effectief is om dit te doen in samenhang met de andere categorieën beleidsinstrumenten.

Klassieke subsidievormen
Tot enkele jaren geleden zette de provincie haar financiële instrumenten vooral op ‘traditionele’ wijze in om beleidsdoelstellingen te realiseren met klassieke subsidie- en opdrachtverstrekkingen. Elk financieringsinstrument is in juridische zin ofwel een subsidie, dan wel een opdracht. Dit geldt eveneens voor leningen, garanties en deelnemingen. Provinciale Staten hebben voor subsidies een Algemene subsidieverordening (Asv) vastgesteld. Hierin wordt geregeld voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
Op grond van artikel 1 van deze verordening worden er vier subsidievormen onderscheiden:

1. Begrotingssubsidie: subsidie als bedoelt in artikel 4:23, derde lid, onderdeel c van de Algemene wet bestuursrecht. Hierbij worden de naam van de subsidieontvanger en het maximale subsidiebedrag in de begroting opgenomen. In de praktijk gaat het hier in bijna alle gevallen om boekjaarsubsidies. Als slechts één of enkele rechtspersonen voor een bepaalde subsidie in aanmerking komen, zou het te ver voeren om daarvoor een subsidieregeling op te stellen.
2. Boekjaarsubsidie: subsidie die voor één of meer boekjaren wordt verstrekt voor activiteiten die behoren tot de structurele activiteiten die de subsidieontvanger gewoonlijk in het kader van zijn alledaagse bedrijfsvoering ontplooit.
3. Projectsubsidie: subsidie voor een activiteit of een samenhangend geheel van activiteiten die afgebakend zijn in de tijd en die zijn gericht op een specifiek eindresultaat.
4. Incidentele subsidie: subsidie als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, onderdeel c, van de Algemene wet bestuursrecht. De activiteiten zijn niet voorzien in de subsidieregelingen van de provincie Zuid-Holland.

Subsidie wordt verstrekt in de vorm van een boekjaarsubsidie, of van een projectsubsidie voor activiteiten die zijn geregeld in een subsidieregeling, of in de vorm van een begrotingssubsidie.
Het kan echter voorkomen dat het provinciale bestuur vanwege het provinciale belang een subsidieaanvraag voor een activiteit die niet geregeld is in een subsidieregeling, toch wil honoreren. Het gaat hier om incidentele gevallen. Een incidentele subsidie wordt voor ten hoogste vier jaar verstrekt (art. 4:23 Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Het aantal te verstrekken incidentele subsidies zou beperkt moeten zijn.

Inrichting van subsidiestelsel
Rijksbreed wordt er bij subsidieverstrekking gewerkt met drie standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen, waarvan de toepassing wordt bepaald door de hoogte van het subsidiebedrag. De wijze en mate van verantwoording hangt af van de hoogte van het verleende subsidiebedrag.
Het gaat om de volgende drie subsidiearrangementen:

Beleid ter voorkoming van misbruik- en oneigenlijk gebruik bij subsidieverstrekking
Gedeputeerde Staten hebben op 5 juli 2016 gewijzigd beleid en een nieuwe beleidsregel vastgesteld ter voorkoming van misbruik & oneigenlijk gebruik bij subsidieverstrekking (M&O-beleid). Dit beleid bestaat uit een systeem van checks en balances. Hierdoor is sprake van administratieve lastenverlichting èn regeldrukvermindering, welke gerelateerd zijn aan de hoogte van het te verstrekken subsidiebedrag (proportionaliteitsbeginsel). Verantwoord vertrouwen is hier het spilbegrip.

Het M&O-beleid bestaat onder andere uit:

• het registreren van gevallen waarbij misbruik en oneigenlijk gebruik is geconstateerd;
• het uitvoeren van risicoanalyses bij het opstellen van subsidieregelingen, en
• het uitvoeren van steekproeven ter controle of subsidievereisten en –verplichtingen zijn nageleefd.

Subsidieplafonds
Op grond van artikel 5 van de Asv stellen Provinciale Staten subsidieplafonds vast. Het is een bedrag dat gedurende een bepaald tijdvak ten hoogste beschikbaar is voor de verstrekking van subsidies. Het is overigens niet verplicht om een subsidieplafond in te stellen. Als er daarentegen wel een subsidieplafond is vastgesteld dan is het overschrijden daarvan een verplichte weigeringsgrond. Dit betekent dat bij overschrijden van het plafond de subsidie moet worden geweigerd en geen motivering betreffende een belangenafweging nodig is.
Een subsidieplafond kan alleen ingesteld worden voor subsidies op grond van een subsidieregeling.

Deelplafonds
Op grond van artikel 5 lid 2 Asv kunnen Gedeputeerde Staten een door Provinciale Staten vastgesteld plafond verdelen in deelplafonds voor afzonderlijke onderdelen van de regels waarvoor dat plafond is vastgesteld. Dit betekent dat eerst een subsidieplafond (hoofdplafond) vastgesteld moet worden door Provinciale Staten. Pas hierna heeft Gedeputeerde Staten de mogelijkheid dit plafond onder te verdelen in deelplafonds. Het hoofdplafond geldt voor de gehele subsidieregeling, de deelplafonds voor afzonderlijke onderdelen van die regeling.
De subsidies worden vervolgens met inachtneming van de vastgestelde subsidieplafonds verstrekt.
Een aantal subsidieplafonds en begrotingssubsidies 2020 zijn door Provinciale Staten in de loop van 2019 reeds vastgesteld en zijn nu meegenomen in de Begroting van 2020. Bijstellingen en aanvullingen hierop worden gelijktijdig met deze begroting vastgesteld en meegenomen in het Statenvoorstel.

Financieel instrumentarium anderszins

Nieuwe ontwikkelingen
De afgelopen jaren hebben de financiële beleidsinstrumenten deels een andere invulling gekregen. De transitie naar een beter Zuid-Holland vraagt om grootschalige investeringen die grotendeels buiten de provinciale begroting om zullen worden gefinancierd.

Meer samenwerking met andere partijen
Maatschappelijke en private pioniers die bijdragen aan deze transitie-opgaven zijn echter vaak niet in staat om volledige financiering op te halen in de markt. De provincie Zuid-Holland werkt daarom steeds vaker samen met mede-overheden, kennisinstellingen en bedrijven om deze initiatieven – en daarmee onze opgaven – toch te kunnen realiseren. In veel gevallen gaat het hierbij om een verzoek tot een aanvullende provinciale bijdrage op externe financiële inzet. Dit kan nog steeds met een klassieke subsidie zijn, maar ook een lening, garantiestelling of combinatie van alle drie.

Revolverende instrumenten
Verder is te zien dat de provincie in een aantal dossiers ervoor gekozen heeft om middelen revolverend in te zetten (dat wil zeggen dat middelen, soms deels, weer terugkomen en daardoor meerdere keren kunnen worden ingezet). Dit zien we terug bij:

• Participaties in een aantal deelnemingen met een revolverend karakter, namelijk IQ en de houdstermaatschappij Zuid-Holland (waar het warmteparticipatiefonds en het energie-innovatiefonds onder vallen).
• Revolverende inzet van subsidies (in de vorm van leningen), bijvoorbeeld voor de veerprojecten subsidieregeling mobiliteit.

Een logisch gevolg is dat financieringsconstructies steeds complexere vormen aannemen. Hierdoor wordt het voor behandelend ambtenaren steeds moeilijker om een goede inschatting te maken van de financieringsmogelijkheden voor hun opgave.

Hulp bij uitvoering
Om de organisatie bij de complexe financieringsvragen binnen haar opgaven te ondersteunen is het Centrum Expertise Externe Financiering (CEEF) ingericht op het gebied van business cases/private financiering, Europese financiering en het provinciaal financieel instrumentarium.
Daarnaast is er door de provincie Zuid-Holland samen met de Universiteit Leiden en de provincie Noord-Brabant een website ontwikkeld voor financieringsinstrumenten. De website bevat veel informatie over de (juridische) mogelijkheden en randvoorwaarden op het gebied van de beschikbare instrumenten wanneer men als overheid (maatschappelijke) initiatieven wil financieren in samenwerking met partnerorganisaties. Zie meer informatie op www.financiereninnetwerken.nl